改革開放30多年旅游法應運而生
記者：旅游法于4月25日出臺了，有人說是“三十年磨一劍”，這應該是一個艱難的過程。請問您如何看待旅游法出臺的背景？國家旅游局在其中做了哪些推動工作？
邵琪偉：大家都很關心這個問題。改革開放之初，旅游業界、法律界就開始醞釀旅游法，但是由于種種原因，這部法律遲遲沒有出臺。關鍵問題是，當時中國旅游業在世界上的發展水平還不是很高，無論從產業、從業者以及從旅游者來講，都需要一個發展的過程。確如剛才所說，旅游法從動議到出臺將近30年，凝結了幾代旅游和法律工作者的辛勞，也備受全國1350萬旅游從業者和廣大旅游者的關注。
我們認為，旅游法能夠在今日得以頒布實施，與我們國家不斷提升經濟社會發展水平和不斷完善法制體系緊密相關，與當前旅游業地位、與旅游業發展繁榮以及旅游法制建設的進程緊密相關，也反映了多年以來全國人大代表、政協委員的呼聲。
在黨中央、國務院的正確領導和高度重視下，經過30多年發展，我國旅游業從小到大，從弱到強，已經成為國民經濟的重要產業。與此同時，經過改革開放30多年的發展，我國的綜合國力大幅提升，人民生活水平顯著提高，人均GDP已達6000美元。老百姓都富裕起來了，出游意愿大為增強，出游人數越來越多。2012年，我國國內旅游總量達29.6億人次，旅游業發展進入了大眾化、產業化發展新階段。面對如此龐大的旅游市場，迫切需要有一部法律來保護旅游者和旅游經營者的合法權益，促進旅游業持續健康發展。
此外，旅游法制建設也為旅游立法奠定了堅實基礎。在旅游業30多年發展歷程中，國務院相繼出臺了《旅行社條例》等3部行政法規，2009年下發了《國務院關于加快發展旅游業的意見》，也就是業內常說的國發41號文件；國家旅游局出臺了一系列規章制度，特別是31個省區市都分別出臺了《旅游條例》或《旅游管理條例》等地方法規，其中，有的地方法規已經突破了行業管理的模式，從規劃、保護與開發、產業促進以及市場監管的大格局上，為旅游產業化發展制定了各項制度。這為作為上位法的旅游法的出臺奠定了堅實基礎。
在旅游法起草過程中，全國人大財經委牽頭的起草小組由23個部門組成，國家旅游局參與了旅游法推動立項、起草修改的全過程，可以說是集全局之力配合全國人大財經委、法工委、法律委完成各階段工作，參與了30余次境內、境外的立法調研，搜集匯編了百萬余字的境內外旅游立法資料，對重點難點問題進行了反復研討和溝通協調。局班子成員也多次與相關部門領導同志進行溝通，與人大常委會有關負責同志交換意見，主動爭取人大、政協領導同志的支持。特別要說的是我們從一開始就表態不謀求所謂部門利益，只要有利于大旅游業發展，我們就堅持，就接受。
特別要提到的是，各個部門雖然各自主管業務不一樣，但在旅游法起草和出臺過程中，都給予了積極的支持。沒有那么多部門的支持，旅游法出不來，沒有他們的共同努力，旅游法也落實不好。所以，我向國際旅游業界介紹中國旅游法的時候，各國旅游業界很羨慕我們國家對旅游工作的綜合協調推動的組織力。
奠定了實現兩大戰略目標的制度基石
記者：汪洋副總理在貫徹實施旅游法電視電話會議上要求，要全面提高依法興旅、依法治旅的水平。您認為旅游法出臺會對中國旅游業發展產生什么樣的影響？
邵琪偉：汪洋副總理的講話針對性很強。旅游法的頒布實施，標志著中國旅游業進入了全面依法興旅、依法治旅的新階段，是中國旅游業發展史上具有里程碑意義的一件大事，是實現旅游業發展“兩大戰略目標”的制度基石，是維護旅游者和旅游經營者權益、規范旅游市場的法律保證，其影響是多方面的。
一是有利于把旅游業培育成為國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業，使我國從旅游大國發展成為旅游強國。到2020年基本建成世界旅游強國，實現兩大既定的戰略目標，是千百萬旅游從業者的夢想。當前，我國旅游業產業規模不斷擴大，但粗放型增長方式尚未根本改變，綜合效益不高、產業內部結構不夠合理。解決上述影響和制約旅游業發展的根本性問題，必須加快旅游業發展方式的轉變，提升旅游業產業素質，提升旅游業質量和效益，提升旅游市場競爭力。旅游法不僅著力完善了旅游市場規則，而且從強化綜合協調和完善支撐體系入手，將形成綜合協調發展的旅游管理模式，進一步解放和發展旅游生產力，推進旅游業產業化、市場化、現代化的進程，提升旅游市場主體的競爭力和活力，進而提高旅游業發展效益，加快中國實現旅游強國目標的進程。
二是有利于規范旅游市場秩序，保護旅游者和旅游經營者合法權益。旅游市場中存在的某些亂象，侵害了游客的合法權益，影響了中國旅游業的形象，影響了骨干企業做大做強，制約了旅游業持續健康發展。造成這些問題的原因是多方面的，其中一個重要原因是法律法規不健全。旅游法綜合運用行政法、經濟法和民事法的基本原則和手段，按照市場經濟和法治政府的要求，對政府公共服務和監管、行業組織自律、企業依法自主經營及旅游者守法都做出了較為明確的規定，為逐步形成良好、有序的旅游市場環境提供了法律保障。
三是有利于協調行業管理關系、促進旅游業及相關行業發展。旅游法通盤整合旅游產業各要素和旅游活動全鏈條，確定由各級人民政府建立旅游綜合協調機制，履行公共服務職責，綜合監管市場，統一受理投訴，這有利于形成齊抓共管的合力。
總之，旅游法總結了改革開放和科學發展的成果和經驗，規范了旅游活動和經營的方方面面，在促進發展、統籌管理、資源保護、安全保障和投訴處理等體制機制方面做出了制度性安排，對提升旅游品質和文明旅游也提出了引導性的要求，這些內容對促進旅游業持續健康發展具有重大現實意義和深遠歷史影響。
經營者、旅游者都要有契約意識
記者：在解決廣大人民群眾反映較為強烈的旅游市場秩序問題上，旅游法如何實現標本兼治？
邵琪偉：解決旅游市場秩序問題，需要標本兼治，民事規范和行政規范并重。旅游法既堅持了通過民事關系調整的治本之策，也考慮到當前我國部分旅游者合同意識不強，通過民事手段維權的能力不足等階段性特征，需輔之以行政手段治標。
比如零負團費問題產生的原因比較復雜，既有社會發展階段的特征，也有行業發展的特殊性，特別還涉及境內境外，但最關鍵的是缺少有強制力的市場規則和行為規范。
為此，旅游法對于低價招徠、強迫購物消費這樣的經營模式做了一系列有針對性的規定，如對旅行社經營提出五個“不得”：不得出租、出借旅行社業務經營許可證，或者以其他形式非法轉讓旅行社業務經營許可；不得進行虛假宣傳，誤導旅游者；不得安排參觀或者參與違反我國法律、法規和社會公德的項目或者活動；不得以不合理的低價組織旅游活動誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費旅游項目；不得要求導游墊付或者向導游收取任何費用。對導游和領隊提出“三不得”：即不得擅自變更旅游行程或者中止服務活動；不得向旅游者索取小費；不得誘導、欺騙、強迫或者變相強迫旅游者購物或者參加另行付費旅游項目。對其他經營者提出了一個“不得”，即旅游經營者銷售、購買商品或者服務，不得給予或者收受賄賂，明確禁止了低價招徠及通過強迫購物獲取利益的經營行為。今后企業的經營行為和經營模式要按照旅游法和其他法律的明確要求進行調整。
同時，旅游法專設“旅游服務合同”一章，清晰劃定了旅行社、消費者等各方的權利和義務。我曾專門做過調查，有些旅游者在與旅行簽訂合同時，對合同的文本看得不夠仔細。這如果不碰到問題，就是一次順利的旅行；但碰到問題時，怎么調解糾紛、處理問題，還是應該依據合同。因此，我們認為在旅游業發展過程中要逐步把合同規范搞好，包括國內旅游和出國出境旅游都要履行好合同，按合同辦事。一句話，就是經營者要有契約意識，旅游者也要有契約的意識。
另外，在導游問題上，旅游法對導游管理各個重點內容已經做了統一規定，也為下一步加強和改善導游管理指明了方向。我們將落實旅游法的要求，同時充分發揮行業機構在導游管理方面的職責。
需要相關部門形成合力
記者：加快旅游發展、解決旅游糾紛、維護市場秩序、保障旅游安全等方面，往往涉及多部門職責，有時會出現相互推諉的現象，旅游法對此是否有針對性的規定？
邵琪偉：旅游法對這個問題有明確的規定。與旅游業相關的綜合主管部門多，其他法律法規也對旅游相關要素作出了規定，因此，現實中存在部門職能交叉和需要協調管理的問題。按照專家測算，和旅游相關聯的行業部門110個，其中關聯密切的有29個，促進旅游業持續健康發展需要相關部門形成合力。旅游法明確規定各級政府要建立旅游綜合協調機制，建立旅游市場綜合監管機制，建立旅游投訴統一受理機制、旅游安全綜合保障機制等，這些都需要認真貫徹落實。
實踐證明，單靠一個部門，難以解決旅游業發展中的所有問題。為此，歷史上國務院曾3次建立旅游綜合協調機構，目前也有全國假日旅游部際協調會議機制和紅色旅游協調小組，這對統籌旅游業發展和管理發揮了很好的作用。旅游法從我國國情出發，借鑒以前的經驗和其他旅游大國的做法，確立了政府統籌、部門各負其責的管理機制。具體而言，確立了國務院旅游綜合協調機制和地方政府統籌協調旅游業發展和管理的職能。政府負總責，牽頭建立旅游聯合執法、統一投訴受理、違法行為信息共享和跨部門、跨地區督辦機制；各職能部門根據各自既有的監管職責，按照旅游法和現有相關法律、法規的規定，分工負責，加強對旅游市場秩序的規范和監管。
旅游業是綜合性產業，旅游監管過程中碰到問題的類型是不一樣的，為此往往需要采取聯合執法的機制。過去我們各級旅游部門已經這樣做了，和相關部門聯合執法的效果也比較好。同時，在推進產業發展的時候也需要多部門的配合和支持，在政府的統一領導和指揮下推動這個產業發展。
要倡導健康、文明、環保的旅游方式
記者：旅游者在旅游過程中，特別是在出境旅游過程中的一些不文明行為，引起了社會和輿論的廣泛關注，有時甚至影響了中國的對外形象。旅游法在這方面是否有具體的規定？
邵琪偉：這是有明確規定的。現在出國出境的人數大大增加了，去年已經超過了8000萬人次，再過兩年左右就會超過1億人次。一方面我們公民出國出境之后開闊了眼界、增加了知識，這是非常好的一件事情。但同時由于游客文明程度參差不齊，也確實有一部分游客出去之后有些不文明的表現，比如隨地吐痰、大聲喧嘩等等，境外、國內的媒體也有報道。這就提醒我們，本來出去旅游可以通過人與人之間的交流，把中國改革開放、文明古國的形象帶出去，但是你出去沒做到這一點，造成了不好的影響，就影響了中國人和國家的形象。旅游部門要按照旅游法的規定，倡導健康、文明、環保的旅游方式。比如到一個國家、一個地方去，要尊重當地的法律法規，要尊重當地的風俗習慣，行為要文明等等。
汪洋副總理在國務院貫徹實施旅游法電視電話會議上特別強調，要通過貫徹實施旅游法，倡導健康文明旅游方式，提高公民的文明素質，樹立中國游客的良好形象。旅游法在旅游者一章中作了相應規定，提出了旅游者在旅游活動中應當遵守社會公共秩序和社會公德，尊重旅游目的地當地的風俗習慣、文化傳統和宗教信仰，愛護旅游資源，保護生態環境，遵守旅游文明行為規范。不得損害當地居民的合法權益，不得干擾他人的旅游活動，不得損害旅游經營者和旅游從業人員的合法權益。
公民文明習慣的養成是一個長期的過程，引導公民糾正旅游過程中的不文明行為，也必然是一項長期的、艱苦的、細致的工作。而旅游系統應該發揮積極的作用。為此，旅游部門要加大對旅游經營服務單位和廣大游客的宣傳引導，借助電視、廣播、網絡等各種媒體宣傳文明旅游，倡導文明旅游。我們還將強化旅行社行前說明會制度，要求旅行社和導游、領隊加強對游客旅游知識、禮儀禮貌的宣傳引導，引導全社會逐步形成文明健康的旅游新風尚。
切實貫徹實施好旅游法
記者：現在有法不依、執法不嚴的現象比較普遍，您認為如何抓好旅游法貫徹實施工作，確保依法興旅、依法治旅？
邵琪偉：要維護旅游法的嚴肅性，真正實現旅游法的立法目的，必須做到有法必依、執法必嚴、違法必究。抓好旅游法宣傳、貫徹、實施工作是旅游全行業長期的重點工作。當前要抓緊做好幾項工作：
一是要認真組織宣傳培訓。旅游法將于今年10月1日正式實施，這部法律涉及面廣，宣傳培訓是當前的重要大事。我們要通過宣傳培訓，讓全社會、各級政府、相關部門和行業熟悉、掌握旅游法。同時運用各種方式讓老百姓了解作為旅游者有什么權利、義務和責任，真正做到知法、用法，依法維權，為旅游法貫徹實施營造一個比較好的社會環境、輿論環境和執法環境。
二是要抓緊法規制度配套建設。旅游法頒布到實施前是推進制度落地的黃金期，旅游部門要配合各級人大和政府法制部門，盡快啟動《旅行社條例》、《導游人員管理條例》、《中國公民出國旅游管理辦法》及地方旅游法規的修訂，推進相關法規、規章和規范性文件的立改廢工作，確保法律得到有效實施。
三是要加快旅游法所要求的相關機制的建立和完善。各級政府要按照旅游法和汪洋副總理在電視電話會議上的明確要求，抓緊建立健全完善旅游綜合協調機制、旅游市場聯合執法監管機制、旅游投訴統一受理機制和旅游安全綜合管理機制，統籌旅游業發展和管理。
四是要加強執法監督。各級政府及有關部門要切實履行旅游法確定的各項職責，加強市場監管，加大執法力度。旅游經營者要按照旅游法的要求調整不規范的經營思路和經營模式，完善企業經營管理制度，嚴格履行法定義務，誠信經營、守法經營、有序競爭。旅游從業人員要依法、合法從業。
五是旅游行業組織要加強自身建設。行業組織要依法完善組織構架和章程，制定行業經營規范和服務標準，對會員的經營行為和服務質量進行自律管理，充分發揮行業自律作用。
總之，旅游法的出臺為旅游業發展奠定了法律基礎，可以說我們中國旅游業今后產業發展的一部基本法誕生了。全國旅游業界、廣大旅游者非常關注，我們也感到非常高興。現在我們的主要工作就是要把它貫徹好、落實好，當然，首先是要學習好、宣傳好。（轉載網絡）
