生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線(以下簡稱三條控制線),是美麗中國建設最根本的制度保障。近日,為貫徹落實黨的十九大關于完成三條控制線劃定工作的要求,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》(以下簡稱《意見》),就統籌劃定落實三條控制線,解決三條控制線多頭管理、交叉沖突等問題作出安排。這是以習近平同志為核心的黨中央著眼全局,順應億萬人民對美好生活的期待作出的重大決策部署。
統籌劃定落實三條控制線有怎樣的重大意義?該如何落實?如何破解矛盾?關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的重點、熱點、難點等問題,《中國自然資源報》記者采訪了自然資源部國土空間規劃局相關負責人。
劃定三條控制線 優化“三生”空間
“科學劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線,優化生產、生活、生態‘三生’空間,是順應生態文明建設客觀規律的舉措。”
自然資源部國土空間規劃局相關負責人開宗明義,點明了在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的意義所在。
黨的十九大報告提出,完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作。這三條控制線,旨在處理好生活、生產和生態的空間格局關系,著眼于推動經濟和環境可持續與均衡發展。
習近平總書記強調,要建立嚴格的生態保護紅線管控體系,實現一條紅線管控重要生態空間;堅決守住耕地保護紅線和糧食安全底線,確保實有耕地數量基本穩定;一些城市開發強度已經過高,原因是沒有劃定城市開發邊界。李克強總理指出,要加強生態系統保護和修復,全面劃定并嚴守生態保護紅線;加強耕地保護，全面完成永久基本農田劃定并實行特殊保護;制定城市建設約束性指標,劃定城市開發邊界。
劃定落實三條控制線意義重大,然而現實卻不樂觀。該負責人表示,改革開放以來,我國以相對緊缺的資源賦存支撐了長達30多年的高速增長,城鎮化的快速推進使得一些城市周邊優質耕地被大量占用;“攤大餅”式的發展讓不少城市遭遇了“成長的煩惱”,城市周邊濕地減少、霧霾嚴重、水質降低等生態問題突出。我國亟需堅持底線思維,把紅線劃定,把資源本底守住。
據了解,黨的十八大以來,相關部門陸續開展劃定三條控制線工作。截至目前,京津冀、長江經濟帶11省市和寧夏回族自治區共15省(自治區、直轄市)生態保護紅線劃定方案已經國務院批準。全國劃定永久基本農田15.5億畝,已完成上圖入庫、落地到戶。北京等14個試點城市的開發邊界劃定已完成,其他部分城市形成了初步成果。
“由于三條控制線分頭劃定,在劃定標準、技術要求和管理規定上統籌協調不足,出現了交叉沖突難落地的情況,不利于后續的管理和監管。”該負責人坦言。
在這樣的背景下,2018年5月以來,按照中央決策部署,自然資源部會同有關部門開展《意見》起草工作,在收集梳理有關文件、開展實地調研、充分利用已有成果的基礎上,起草了《意見》。隨后多次召開專家咨詢會和地方座談會,并征求了中央紀委、中央組織部、發展改革委、財政部、生態環境部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、審計署、林草局等11個部門意見,達成一致意見。2019年7月24日,中央全面深化改革委員會第九次會議審議通過了《意見》。
科學有序劃定落實三條控制線
三條控制線應該如何劃?《意見》共4部分12條,從總體要求、科學有序劃定、協調解決沖突、強化保障措施四個方面進行了部署。
首先,《意見》明確了基本概念內涵。《意見》主要從劃定目的、組成內容、管理要求等方面,分別對三條控制線的概念內涵進行定義。
“生態保護紅線采用中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》的定義,是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域。永久基本農田是為保障國家糧食安全和重要農產品供給,實施永久特殊保護的耕地。永久基本農田定義突出了保障國家糧食安全的劃定目的,側重耕地質量的管護,并明確嚴格實施永久特殊保護的管理要求。城鎮開發邊界是在一定時期內因城鎮發展需要,可以集中進行城鎮開發建設,重點完善城鎮功能的區域邊界,涉及城市、建制鎮以及各類開發區等。城鎮開發邊界定義,明確了防止城市無序蔓延，同時科學預留一定未來發展空間的劃定目的,涉及城市、建制鎮以及各類開發區等。”該負責人說。
對于劃定落實三條控制線的總體要求,《意見》從指導思想、基本原則、工作目標三個方面進行了明確。
劃定落實三條控制線,要落實最嚴格的生態環境保護制度、耕地保護制度和節約用地制度,將三條控制線作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線,夯實中華民族永續發展基礎。要堅持底線思維、保護優先,多規合一、協調落實,統籌推進、分類管控。到2020年底,結合國土空間規劃編制,完成三條控制線劃定和落地,協調解決矛盾沖突,納入全國統一、多規合一的國土空間基礎信息平臺,形成一張底圖,實現部門信息共享,實行嚴格管控。到2035年,通過加強國土空間規劃實施管理,嚴守三條控制線,引導形成科學適度有序的國土空間布局體系。
對于如何科學有序劃定落實三條控制線,《意見》從按照生態功能劃定生態保護紅線,按照保質保量要求劃定永久基本農田,按照集約適度、綠色發展要求劃定城鎮開發邊界3個方面作出了詳細闡釋。
一是按照生態功能劃定生態保護紅線。優先將具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等功能的生態功能極重要區域,以及生態極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區域劃入生態保護紅線。其他經評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態價值的區域也劃入生態保護紅線。對自然保護地進行調整優化,評估調整后的自然保護地應劃入生態保護紅線;自然保護地發生調整的,生態保護紅線相應調整。
二是按照保質保量要求劃定永久基本農田。依據耕地現狀分布,根據耕地質量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況,在嚴守耕地紅線基礎上,按照一定比例,將達到質量要求的耕地依法劃入。已經劃定的永久基本農田中存在劃定不實、違法占用、嚴重污染等問題的,要全面梳理整改,確保永久基本農田面積不減、質量提升、布局穩定。
三是按照集約適度、綠色發展要求劃定城鎮開發邊界。城鎮開發邊界劃定,以城鎮開發建設現狀為基礎,綜合考慮資源承載能力、人口分布、經濟布局、城鄉統籌、城鎮發展階段和發展潛力,框定總量,限定容量,防止城鎮無序蔓延。科學預留一定比例的留白區,為未來發展留有開發空間。
同時,《意見》充分考慮經濟社會發展實際,還明確了生態保護紅線管控總體要求。生態保護紅線內,自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動,其他區域嚴格禁止開發性、生產性建設活動,在符合現行法律法規前提下,除國家重大戰略項目外,僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動,主要包括:零星的原住民在不擴大現有建設用地和耕地規模前提下,修繕生產生活設施,保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養殖;因國家重大能源資源安全需要開展的戰略性能源資源勘查,公益性自然資源調查和地質勘查;自然資源、生態環境監測和執法包括水文水資源監測和涉水違法事件的查處等,災害防治和應急搶險活動;經依法批準進行的非破壞性科學研究觀測、標本采集;經依法批準的考古調查發掘和文物保護活動;不破壞生態功能的適度參觀旅游和相關的必要公共設施建設;必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規劃的線性基礎設施建設、防洪和供水設施建設與運行維護;重要生態修復工程。
建立部門協調機制，解決三條控制線在空間上的矛盾沖突
目前,三條控制線劃定已經取得了不同程度進展和成果。然而由于歷史原因等因素,一些交叉沖突問題制約著空間保護與底線約束目標的實現,也嚴重影響地方政府空間治理行為。
對此,該負責人表示,從大的方向看,要處理好三條控制線劃定與國土空間規劃,與已有工作基礎和成果的關系。
“隨著多規合一和三條控制線劃定工作的逐漸深入，各方已形成共識:三條控制線是國土空間規劃的核心要素，是統一國土空間用途管制和推進多規合一的基礎,應通過國土空間規劃對三條控制線進行統籌優化。《意見》明確提出在市縣、鄉鎮國土空間規劃中劃定落實三條控制線。《意見》提出在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線,不是重起爐灶、推倒重來,而是在已有相關工作基礎上,主要針對三條控制線存在交叉沖突落地難、不能統一監管等問題,結合國土空間規劃編制和實施管理工作,提出統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺的要求,推動三條控制線的統籌劃定和管理。”該負責人說。
具體來看,如何協調解決沖突?《意見》從統一數據基礎,自上而下、上下結合實現三條控制線落地,協調邊界矛盾3個方面給出了方案。
在統一數據基礎方面,以目前客觀的土地、海域及海島調查數據為基礎,形成統一的工作底數底圖。已形成第三次國土調查成果并經認定的,可直接作為工作底數底圖。相關調查數據存在沖突的,以過去五年真實情況為基礎,根據功能合理性進行統一核定。
在自上而下、上下結合實現三條控制線落地方面,國家明確三條控制線劃定和管控原則及相關技術方法;省(自治區、直轄市)確定本行政區域內三條控制線總體格局和重點區域,提出下一級劃定任務;市、縣組織統一劃定,在市、縣、鄉鎮國土空間規劃中落實三條控制線和鄉村建設等各類空間實體邊界。跨區域劃定沖突由上級政府有關部門協調解決。
在協調邊界矛盾方面,《意見》明確,三條控制線出現矛盾時,生態保護紅線要保證生態功能的系統性和完整性,確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變;永久基本農田要保證適度合理的規模和穩定性,確保數量不減少、質量不降低;城鎮開發邊界要避讓重要生態功能,不占或少占永久基本農田。
目前已劃入自然保護地核心保護區的永久基本農田、鎮村、礦業權逐步有序退出;已劃入自然保護地一般控制區的,根據對生態功能造成的影響確定是否退出,其中,造成明顯影響的逐步有序退出,不造成明顯影響的可采取依法依規相應調整一般控制區范圍等措施妥善處理。
好的政策必須要嚴格執行才能保障落地。對此,《意見》明確,自然資源部會同生態環境部、發展改革委、住房城鄉建設部、農業農村部等有關部門建立協調機制,加強對地方督促指導。地方各級黨委和政府對本行政區域內三條控制線劃定和管理工作負總責,結合國土空間規劃編制工作有序推進落地。
對于三條控制線的實施管理,該負責人表示,自然資源部將建立健全統一的國土空間基礎信息平臺,實現部門信息共享,嚴格三條控制線監測監管。三條控制線是國土空間用途管制的基本依據,涉及生態保護紅線、永久基本農田占用的,報國務院審批;對于生態保護紅線內允許的對生態功能不造成破壞的有限人為活動,由省級政府制定具體監管辦法;城鎮開發邊界調整報規劃原審批機關審批。
此外,《意見》強調,嚴格監督考核。將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領導班子和領導干部政績考核內容。國家自然資源督察機構、生態環境部等部門要按照職責開展督察和監管,并將結果移交相關部門,作為領導干部自然資源資產離任審計、績效考核、獎懲任免、責任追究的重要依據。
